央行研究局局长徐忠再发论文,如何平衡财政和金融的关系?

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发布时间:2018-08-09 08:48

  8月8日,央行研究局局长徐忠发表于《经济研究》2018年第7期上的一篇论文公布,再次引发外界对于财政政策与金融政策的讨论。此文题为《新时代背景下中国金融体系与国家治理体系现代化》,长达3万字,系统论述了金融体系的改革方向,以及金融治理在国家治理体系中的作用。其中,徐忠再次谈到财政与金融的关系。

  此前7月13日,徐忠曾撰文称“多个现象表明积极的财政政策不是真积极”,随后一位财政系统人士反驳称财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度,引发了市场上关于金融与财政的新一轮争论。

记者|顾志娟 侯润芳

编辑|徐超 位威

  “财政与金融关系的失衡仍然存在”

  在财政与金融的关系方面,徐忠提出,我国处于完善社会主义市场经济的转型期,财政与金融关系的失衡仍然存在。

  徐忠认为,从资源配置实践看,政府在资源配置中比重上升与财政责任转嫁并存。地方政府利用财政等手段干预金融资源配置,通过财政存款、财政补贴、高管任免奖励等手段诱导金融机构加大对当地经济建设的资金支持。

  截至2017年末,我国地方政府债务余额16.47万亿元,加上中央财政国债余额13.48万亿元,政府债务余额为29.95万亿元,政府负债率(债务余额除以GDP)为36.2%。

  此外从政策层面看,徐忠认为“财政政策缺位、货币政策被迫补位”。由于政府职能转变滞后,财政在“三农”、教育、医疗、社会保障、自主创新、节能减排、生态保护等领域的投入严重不足,历史欠账问题没有完全解决,资金缺口仍然较大,倒逼货币政策不得不承担部分结构调整的职能,影响了宏观调控的总体效果。

  中国政法大学教授、财税法研究中心主任施正文对新京报记者表示,长期以来,我国的宏观调控政策中,货币政策和财政政策存在协调性不够的情况。因为两大政策由不同部门主导,各个部门的关注点不同,例如财政部门主要考虑财政承受能力、财政收入是否可持续增长,而货币政策则更加注重防范化解金融风险。

  “界定财政政策和货币政策的边界”

  如何解决财政与金融关系失衡的问题?

  徐忠表示要划清政府和市场的边界,推动财政与金融双归位。推动建设财政向公共财政转型,核心是财政尽量不直接参与经济建设和市场活动,主要为维护市场提供必要的公共物品和公共服务。要主动限制财政及其他广义政府经济活动,为市场的培养和发展拓展空间。

  他认为要合理界定财政政策、货币政策各自边界,加强财政政策与货币政策的协调,形成政策合力。货币政策侧重于短期总需求调节,以保持价格稳定和经济总量平衡,为供给侧结构性改革提供适宜的货币金融环境。财政政策应更侧重于经济结构调整,发挥对定向调控的支持作用,服务于中长期经济发展战略。

  对此,交通银行金融研究中心研报认为,“未来财政政策重心是结构调整,而货币政策重心是总量调节。会更加注重财政和货币政策的协同发力。”

  徐忠表示,从监管层面看,财政作为国有金融资产所有者越位和缺位并存。财政作为国有出资人,应立足于股东身份,通过完善金融机构公司治理实现国有资产保值增值,不能定位为金融机构的管理部门,既当裁判、又当运动员。

  东方金诚首席宏观分析师王青指出,货币政策属于总量型政策,结构性调整作用相对有限。例如,针对小微企业的优惠融资措施,能够引导资金的第一次定向流动,但难以控制第二次流动过程;严监管有可能带来信用环境整体收紧等。因此在结构调整过程中,可重点使用财政政策工具,如税收和财政支出调整等。由此,下半年货币政策创新的一个重要方向可能是强化与财政政策的相互协调、相互补充,在“稳增长、调结构、防风险”过程中形成合力。

  通过市场出清实现结构调整

  除了财政与金融的关系,政府与市场的关系也是徐忠文章中的一大论述重点。他提出,市场机制的一个重要特征就是优胜劣汰、自主出清。通过增量扩张来消化存量矛盾,政府替代市场配置资源,阻碍了市场自主出清的过程,导致一些结构性矛盾固化并加剧。

  徐忠提出,必须坚定深化供给侧结构性改革,通过市场出清实现结构调整。如果过度追求短期和局部稳定,必然会使僵尸企业僵而不死、过剩产能退而不出、问题金融机构无法出清,还会迫使货币政策过度宽松,小风险不处理最终酿成大危机。

  国企去杠杆要关注公司治理

  徐忠表示,我国宏观杠杆率过高,表现为非金融企业部门债务率较高,尤其是地方政府融资平台和国有企业,实为政府隐性负债。

  其中国有企业高杠杆与国有企业公司治理不完善密切相关。在改善国有企业公司治理方面,短期内的可行选择是加强金融机构持股,包括“债转股”之后的银行持股、社保基金在划拨国有资产之后持股等。

  另外,还可以探索职工持股计划,探索通过控股公司模式完善国有企业公司治理,通过“双层安排”实现加强党的领导和完善公司治理的统一。

  金融业综合经营风险在于监管不适应

  对于金融业综合经营,徐忠提出,综合经营既是经济全球化发展的必然趋势,也是金融自由化、市场化发展的必然要求,可服务实体经济的发展需求,有效提升金融业竞争力。

  他认为,金融业综合经营本身不会放大风险,监管的不适应才是风险之源。我国近一段时间以来推进金融监管体制改革,就是在构建与综合经营发展趋势相适应的金融监管体制。

  在金融监管方面,徐忠提出,中央银行与金融监管不可分离,“央行只管通胀是不够的,不管金融稳定是不行的”。中央银行的职能与金融监管合一的需求体现在:中央银行货币调控离不开金融监管政策的协调配合,中央银行履行金融稳定职能需要获得相关金融监管信息,中央银行行使最后贷款人职能开展危机救助也需要金融监管政策的协调配合。随着金融监管引入宏观审慎管理理念,金融稳定也重回中央银行核心目标,中央银行在宏观审慎管理和系统性风险防范中的核心作用逐步确立。

  分析

  财政政策

  在扩大内需和结构调整上发挥更大作用

  近期召开的政治局会议指出,保持经济平稳健康发展,坚持实施积极的财政政策和稳健的货币政策,提高政策的前瞻性、灵活性、有效性。财政政策要在扩大内需和结构调整上发挥更大作用。

  那么,未来财政政策可能是怎样的?

  在如是金融首席金融学家管清友看来,宏观政策重心转向财政政策,可能成为结构性微调的主要手段。

  “此次重新强调财政要‘发挥更大作用’,直接指出‘扩大内需’,预计2018年下半年会看到更宽松的财政,形式上可能和过去相比更有针对性,专项债、专项资金、专项基金可能会增加,比如针对现在中央最着急的核心技术领域。”管清友表示。

  联讯证券董事总经理李奇霖认为,“下半年财政政策的空间更大一些,如结构性减税,以及加快专项债发行(截至目前1.35万亿的额度只发了11.7%)。货币政策集中在落实,包括引导定向降准资金流向小微企业、市场化债转股等。”

  货币政策

  保持流动性合理充裕,不会“大水漫灌”

  8月1日,人民银行召开2018年下半年工作电视会议。会议指出,今年下半年要重点做好实施稳健的货币政策,把好货币供给总闸门,加强预调微调,保持流动性合理充裕。鼓励金融机构加大支持实体经济的力度,降低实体经济融资成本,积极稳妥防范化解金融风险等工作。

  2017年以来,我国宏观杠杆率上升势头明显放缓。另一方面,伴随着今年以来“严”字当头的金融监管,市场近期也多有货币政策是否宽松的讨论。有市场人士留意到,央行二季度货币政策委员会例会曾提出“保持流动性合理充裕”,而不是2017年四季度例会的“维护流动性合理稳定”。

  在多位市场人士眼中,货币政策表述的预调微调并不代表货币政策的全面宽松和“大水漫灌”。

  此前,东方金诚首席宏观分析师王青向新京报表示,前外部环境不确定性增加,国内经济存在下行压力,下半年货币政策有可能继续向中性偏松方向调整,市场流动性将继续处于合理充裕状态。

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